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糧食收儲“小馬拉大車(chē)”迎來(lái)治本之策

    今年中央“一號文件”明確指出,要用五大發(fā)展理念破解“三農”難題,推進(jìn)農業(yè)供給側結構性改革。

  其中,優(yōu)化農業(yè)生產(chǎn)結構和區域布局,改革完善糧食價(jià)格形成機制和收儲制度,借此來(lái)改變糧食生產(chǎn)和市場(chǎng)需求不適應的狀況,解決糧食流通市場(chǎng)功能失靈問(wèn)題,成為農業(yè)工作的重中之重。

  托市收購12年情勢變化

  1998年,中國糧食產(chǎn)量迎來(lái)上世紀很高豐產(chǎn)年,時(shí)年產(chǎn)量達到10246億斤。但由于糧食過(guò)多、糧食流通體制性問(wèn)題突出,帶來(lái)了庫存壓力、財政虧損壓力巨大,國家決定深化糧食流通體制改革,并明確了市場(chǎng)為取向的改革方向。

  隨著(zhù)糧食市場(chǎng)的多方面放開(kāi),價(jià)格信號在逐步引導供求平衡。受多種因素影響,糧食生產(chǎn)出現連續5年滑坡,至2003年,糧食產(chǎn)量為8614億斤,比1998年減少了1600億斤。雖然從通過(guò)國際市場(chǎng)進(jìn)口糧食,緩解了部分壓力,但漲價(jià)風(fēng)波隨之興起。

   2004年開(kāi)始,國家推出了一系列糧食生產(chǎn)保護的政策,其中很重要的一項是開(kāi)始實(shí)行托市收購制度,對短缺的重點(diǎn)糧食品種按照定時(shí)、定價(jià)、定區域設定很低 收購價(jià),為農民種糧提供托底保障?梢哉f(shuō),托市臨儲政策在調動(dòng)農民種糧積極性,保障農民獲得合理收益,以及成功應對國際糧食危機沖擊等方面起到了關(guān)鍵支撐 作用。政策效果非常明顯,從2004年至2015年,我國糧食產(chǎn)量穩步提升,實(shí)現了12連增,農民收入也持續較快增長(cháng)。

  形勢不斷發(fā)生深 刻變化,從2008年開(kāi)始,隨著(zhù)農產(chǎn)品成本加速上升,為保障農民種糧收益,國家連續6年大幅提高托市臨儲收購價(jià)。以玉米為例,臨時(shí)收儲價(jià)格已由初始的 0.7元/斤上漲到2014年的1.12元/斤,提高了60%。稻谷托市收購價(jià)的漲幅更大,從2008年到2014年提高了80%。但與此同時(shí),國際市場(chǎng) 糧價(jià)震蕩下行,從2012年到2015年下跌了30-40%。我國糧食收購價(jià)格在政策支撐下漸漸脫離供求基本面,形成了所謂的“政策市”,出現產(chǎn)銷(xiāo)區、國 內外、原糧成品糧價(jià)格“三個(gè)倒掛”。于是,出現了政策性收購量畸高、糧食進(jìn)口和走私量攀升、下游加工企業(yè)生存艱難等現象。托市政策運行了十余年亟待調整, 何去何從,引起了社會(huì )各方和媒體的較大關(guān)注,近幾年屢見(jiàn)報端。

  托市量激增凸顯 “小馬拉大車(chē)”下的收儲之困

  從2013年開(kāi)始,我國糧食收儲形勢越來(lái)越復雜,很突出的是面臨生產(chǎn)量、進(jìn)口量、庫存量“三量齊增”的局面。

   然而,“三量齊增”,相對于需求,還是有缺口!皣鴥燃Z食的缺口只有400億到500億斤,但是光是一個(gè)大豆的進(jìn)口就1600億斤,說(shuō)明我們的缺口里面 只考慮數量是不行的! 中央農村工作先進(jìn)小組副組長(cháng)、辦公室主任陳錫文在2月27日舉辦的“2016中國三農發(fā)展大會(huì )”上表示。

  糧食“供求拼圖”的錯位,鎮守“天下糧倉”的中儲糧感受到了很直接明顯的壓力。

   中儲糧是目前國內很大的糧食倉儲企業(yè),其在2000年成立的初衷是管理好一定規模的中央儲備糧,其倉容、人員、體系等能力也是據此設置的。自2005 年,中儲糧開(kāi)始承擔托市臨儲收購任務(wù),前8年年均政策性收購量約4500萬(wàn)噸,占糧食商品量的20%左右,多元市場(chǎng)主體的貿易收購仍是糧食流通的主力,占 糧食商品量的80%。

  2013年以來(lái),由于宏觀(guān)形勢變化、糧食價(jià)格倒掛,社會(huì )企業(yè)收購積極性大幅下挫,國家政策性收儲成為解決農民賣(mài)糧 需求的主渠道。據中儲糧公開(kāi)發(fā)布的數據顯示,2013年政策性收購8326萬(wàn)噸,2014年達到1.25億噸,2015年更是創(chuàng )下1.8億噸的“天量”, 以每年近50%的速度激增。越來(lái)越多的糧食不是進(jìn)入市場(chǎng),而是涌入國家庫存。

  據了解,除了中央儲備糧由中儲糧公司每年按一定比例進(jìn)行動(dòng) 態(tài)輪換、自負盈虧外,托市臨儲糧的銷(xiāo)售由國家有關(guān)部門(mén)負責組織,一般通過(guò)糧食批發(fā)市場(chǎng)公開(kāi)拍賣(mài)銷(xiāo)售,中央財政統負盈虧。記者在國家糧食交易中心及有關(guān)省級 糧食批發(fā)市場(chǎng)網(wǎng)站公開(kāi)信息中發(fā)現,由于需求不旺,加之走私進(jìn)口大米及低價(jià)進(jìn)口玉米替代品的嚴重沖擊,2015年國家拍賣(mài)托市臨儲糧的成交率一般都不足 10%。

  一邊收購激增、一邊銷(xiāo)售不暢。而中儲糧目前的倉容十分有限,遠遠達不到政策性糧食的收購規模。作為國家調控載體,政策規定中儲 糧通過(guò)委托方式開(kāi)展收儲。按政策規定,在啟動(dòng)托市臨儲收購的省區,由中儲糧分公司、省糧食局、農發(fā)行省分行共同確定委托收儲庫點(diǎn),中儲糧與委托庫簽訂委托 收購和儲存合同。目前,實(shí)際上80%以上的托市臨儲糧,是由1萬(wàn)多個(gè)地方收儲企業(yè)分散存儲。在主產(chǎn)區,地方企業(yè)的倉房也不夠用,就只能“打外垛”,東北地 區露天儲糧規模也高達數千萬(wàn)噸。

  連續多年巨量收購的壓力、上萬(wàn)家委托企業(yè)的監管壓力、資金運行監控和露天儲糧的安全管理壓力等等,已經(jīng)遠遠超過(guò)了中儲糧的體系能力。前兩年,人們稱(chēng)中儲糧是“小馬拉大車(chē)”,現在堪稱(chēng)“小馬拉火車(chē)”了,嚴重超負荷運行。

  以糧食供給側結構性改革破解難題

  業(yè)內人士表示,針對糧食供求和收儲難題,中央很近已經(jīng)提出了解決之道,很要緊的就是優(yōu)化農業(yè)生產(chǎn)結構和區域布局,改革完善糧食價(jià)格形成機制和收儲制度。

   關(guān)于優(yōu)化農業(yè)生產(chǎn)結構和區域布局。習近平總書(shū)記在關(guān)于“十三五”規劃建議的說(shuō)明中指出,“當前,國內糧食庫存增加較多,倉儲補貼負擔較重。同時(shí),國際市 場(chǎng)糧食價(jià)格走低,國內外市場(chǎng)糧價(jià)倒掛明顯。利用現階段國內外市場(chǎng)糧食供給寬裕的時(shí)機,在部分地區實(shí)行耕地輪作休耕,既有利于耕地休養生息和農業(yè)可持續發(fā) 展,又有利于平衡糧食供求矛盾、穩定農民收入、減輕財政壓力!

  同時(shí),今年中央“一號文件”提出:?jiǎn)?dòng)實(shí)施種植業(yè)結構調整規劃,穩定水 稻和小麥生產(chǎn),適當調減非優(yōu)勢區玉米種植。擴大糧改飼試點(diǎn),加快建設現代飼草料產(chǎn)業(yè)體系。在確保谷物基本自給、口糧有效安全的前提下,基本形成與市場(chǎng)需求 相適應、與資源稟賦相匹配的現代農業(yè)生產(chǎn)結構和區域布局。

  中央對于糧食價(jià)格形成機制和收儲制度改革的方向已經(jīng)十分明確。

  中共中央、國務(wù)院在關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機制改革的若干意見(jiàn)中指出,要完善農產(chǎn)品價(jià)格形成機制,注重發(fā)揮市場(chǎng)形成價(jià)格作用,農產(chǎn)品價(jià)格主要由市場(chǎng)決定。按照“突出重點(diǎn)、有保有放”原則,立足我國國情,對不同品種實(shí)行差別化支持政策。

   中央一號文件據此又細化了部署,要求改革完善糧食等重要農產(chǎn)品價(jià)格形成機制和收儲制度。堅持市場(chǎng)化改革取向與保護農民利益并重,采取“分品種施策、漸進(jìn) 式推進(jìn)”的辦法,完善農產(chǎn)品市場(chǎng)調控制度。要繼續執行并完善稻谷、小麥很低收購價(jià)政策。要按照市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補分離的原則,積極穩妥推進(jìn)玉米收儲制度改革, 在使玉米價(jià)格反映市場(chǎng)供求關(guān)系的同時(shí),綜合考慮農民合理收益、財政承受能力、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調發(fā)展等因素,建立玉米生產(chǎn)者補貼制度。價(jià)格要由市場(chǎng)來(lái)決定,價(jià)格不 再承擔補貼農民的功能。

  許多專(zhuān)家認為,隨著(zhù)玉米價(jià)格形成機制的調整,小麥、稻谷的價(jià)格形成機制改革也要及時(shí)跟進(jìn),否則會(huì )造成各品種比價(jià)關(guān)系混亂,可能出現新的問(wèn)題。

  在改革到位之前,尤其今年收儲壓力還將有增無(wú)減。2016年小麥和稻谷很低收購價(jià)格已經(jīng)公布,除早秈稻收購價(jià)格每斤降低2分錢(qián)外,小麥、中晚秈稻、粳稻的價(jià)格并未改變,仍維持高位,預計托市收購仍將大面積啟動(dòng)。

   記者在基層調研發(fā)現,由于庫存高企,今年南方稻麥產(chǎn)區倉容不足問(wèn)題十分突出,雖然地方民營(yíng)企業(yè)還有一些倉容,但較難落實(shí)風(fēng)險防控措施,對其缺乏有效監督 約束手段,如利用這些倉容,政策執行、信貸資金、財政補貼資金、儲糧安全都將面臨很大的風(fēng)險。此前托市收購中此類(lèi)風(fēng)險事件多發(fā)已有教訓,應當汲取。

   業(yè)內人士建議,就今年托市收購的復雜局勢,除國家有關(guān)部門(mén)落實(shí)騰倉并庫措施外,建議強化地方政府落實(shí)糧食安全省長(cháng)責任制,采取調動(dòng)多元主體收購積極性的 硬措施,緩解國家托市收購政策實(shí)施壓力,在抓好糧食收購和流通中發(fā)揮應有作用,在改革過(guò)渡期防止農民賣(mài)糧難,為農業(yè)供給側結構性改革奠定堅實(shí)基礎。


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